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加强基层监区建设的对策与思考​——以南京女子监狱为例
日期:2020-12-22 09:52:23 吴晓凤 丁丽 张伦 来源:司法部政府网      访问量:

监区是监狱的基层单元,是监狱职能履行的主战场和前沿阵地。习近平总书记多次对加强基层建设作出重要论述,强调“治国安邦重在基层,党的工作最坚实的力量支撑在基层,最突出的矛盾和问题也在基层,必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。”为此,加强监狱基层监区建设,是贯彻落实习近平总书记关于基层建设重要论述的具体表现,是推动监狱治理体系和治理能力现代化在基层落地生根的具体举措,是推动监狱工作高质量发展走在前列的关键一招,对监狱工作“十四五”发展具有十分重要的意义。现以江苏省南京女子监狱加强监区建设为例,通过总结近年来取得的成效,分析当前存在的问题,提出监区建设与发展的对策建议,为深化监狱基层监区建设提供有益参考。

一、近年来监区建设取的成效

长期以来,南京女子监狱十分重视基层监区建设,在经过全省监狱监区规范化建设三年行动计划,特别是在全省监狱推进“党建工作标准化、安全治理精细化、罪犯改造系统化、执勤执法规范化、监狱管理智能化、作风建设长效化”的进程中,按照“硬件要硬、软件要强、社会效果要好”的要求,扎实推进监区建设,取得了较好的成效。一是监区支部建设坚强有力。坚持把党的领导落实在基层党支部,规范党支部议事规则和组织生活,深入推进党建“书记项目”,健全党员积分制管理,深入推进监区党支部标准化建设,优化监区警力配置,强化监区警队建设,充分发挥党员模范带头作用,监区支部凝聚力战斗力在疫情大考中得到检验,涌现出一批先进人物和典型事迹,体现了女监民警高度的政治站位和过硬的工作作风。二是监区职能履行精细充分。以《监区民警一日值勤规范》为轴线,细化工作流程,抓牢罪犯改造管理,大力实施项目矫正,规范民警执法行为,严格罪犯计分考核管理,依法提请罪犯减刑假释和暂予监外执行;以《罪犯一日改造规范》为主线,着重加强“三大现场”直接管理,深入推进安全全要素网格化管理,创建“五情分析会”制度,持续深化“7S”管理、罪犯行为规范整训、隐患排查整治等举措,监区改造秩序持续保持稳定。三是监区功能形态日趋完备。规范监区分类设置,设置2个功能型监区和9个普通型监区,严格落实差别化分级处遇管理,根据罪犯健康状况、危险等级和现实表现,在狱内动态流转、分类关押;完善监区硬件建设,合理划分罪犯生活区、学习区、劳动区三大功能区,整合监区功能用房,统一区域标识,配齐功能设施;持续升级完善智能大平台,完成视频高清化改造、人脸识别系统等技防建设,建成车间智能总仓,首批通过司法部“智慧监狱”建设示范单位达标验收。

二、监区建设面临的矛盾问题及原因分析

尽管监区建设取得了很大的进步和发展,但仍然存在一些普遍性、长期性的矛盾和问题没有得到有效解决。一是重生产轻改造与高质量发展要求不相适。随着监狱经费保障逐年得到加强,监狱企业生产经济指标考核在监狱工作中的权重得到一定程度的平衡,组织罪犯劳动和开展罪犯改造的冲突得到缓和,但监狱企业的职能和法律属性仍然没有得到明确,政府采购等扶持监狱企业发展的政策仍然没有得到有效落实,监狱企业仍然需要参与市场竞争,在市场开发、订单管理、交货进度节点等工作上仍然需要花大气力,才能为罪犯提供充足稳定的劳动改造岗位。在这种形势下,监区重生产轻改造的现象势必将会长期存在,影响着改造罪犯的职能发挥。二是规范执行落实与创造性开展工作不调和。当前,监狱治理体系还不健全,政策供给不足、法律法规不健全、规章制度修订滞后、制度与制度之间冲突、标准规范空白盲区的客观存在,导致一些工作缺少法定依据或操作规范,需要基层监区先行先试创造性开展工作。但鼓励改革创新、容错纠错机制不健全和责任考核评价机制不明确,导致了规范执行与创造性开展工作不调和,限制了监区的基层创造,限制了基层监区自身建设的动力和活力。三是警力资源配置与精细化治理要求不匹配。随着监狱工作专业化分工,18%的警力配置难以满足监狱治理精细化工作要求,警力不足是监狱单位普遍存在的问题。以南京女子监狱为例:常年生育、哺乳的民警约60人,监狱有效警囚比不足15%,同时女性民警承担着比男性民警更多的家庭责任,特别是这次疫情防控封闭执勤模式,警力调配更为艰难。因女性民警的生理特征,在长期备战临战带来的高压力,工作岗位固定性、内容重复性带着来的封闭压抑,影响了工作的投入,同时还存在个别业务能力不过硬、进取心不强的短板民警,这些警力资源方面的问题与当前精细治理的高标准、严要求还不匹配,在一定程度上影响了监区整体力量的发挥。

三、加强监区建设的对策举措

加强监区建设是一项系统工程,也是一个动态发展的过程,需要始终坚持建设监区、服务监区、发展监区的工作导向,切实把抓基层打基础作为长远之计。一是突出抓好监区支部党的建设。认真贯彻落实党支部工作条例,大力推进基层党建“五聚焦五落实”三年行动计划,深化一支部一品牌建设,完善党支部组织生活、党员管理制度,打造坚强战斗堡垒,强化党在基层监区的领导地位。加强监区班子建设,实行监区班子梯次培养,加强跟踪考核和动态管理,全面提升整体素质;选好配强监区班子,注重从监管改造一线选拔班子成员,形成班子成员年龄、经验、专业、性格互补的合理结构。严格“一岗双责”制度,引导监区民警严格遵守刚性纪律和党风廉政建设要求,切实增强执法执纪定力。二是着力强化监区核心职能。在安全治理方面,紧紧围绕“人、地、时、物”等基本防控要素,罪犯“衣、食、住、行”等日常活动轨迹,压实安全管理责任,完善狱情预测预知预警机制,深化风险清单式管理、隐患排查整治闭环管理、全要素网格化管理,切实把各类风险隐患防范化解在基层监区。在规范执法方面,严格罪犯岗位安排、分流调动、计分考核、行政奖励、刑罚变更等执法环节管理,严把罪犯行政奖罚、减刑假释监区呈报关,严格执行罪犯异议复核制度,畅通罪犯检举、申诉、控告渠道,保障罪犯生活、医疗合法权益,切实强化执法源头管理。在改造方面,深化“五认同”教育,继承和发展个别教育,探索罪犯矫正新方法,规范开展罪犯心理健康教育、心理评估和危险性评估,常态开展顽危犯挂牌攻坚,浓厚文化改造氛围,优化劳动组织、强化劳动纪律、培育劳动素养,深化职业技能培训,开展刑释职业推介,促进顺利回归社会。三是大力提升监区基础保障。加大服务指导监区力度,推动监狱各项资源要素向监区集聚,切实为监区减负增效,同时加大警务督察力度,奖优罚劣,切实提升各项工作在监区的执行力。完备监区议事规则,建立健全监区管理、基础业务、工作岗位等执行标准,完善监区执法管理实务流程、操作规范,促进监区日常工作高效、协调运转。提升监区信息化应用效能,按照“好用、管用、实用”的原则,优化升级业务信息系统,推动监区管理工作与信息技术应用的联动、互动,实现工作流、管理流、信息流的有效整合。注重监区基础设施维护更新,加大监区环境整治力度,加快监区文化建设步伐,改善民警值勤环境,进一步优化监区整体环境条件。四是努力打造过硬监区警队。坚持“教学练战”一体化,实训实练“四知道”、讲评教育、执法文书制作、应急处置等基本功和信息化技术应用,广泛开展技能比武、业务竞赛,提升单警能力、提高实战本领,有计划的培养专业型人才和复合型人才。全面推行监区警队建设,完善民警岗位分类管理,促进民警能力培养,建强监区实战单元。认真落实从优待警措施,完善民警人身和执法权益保护机制,尊重基层首创精神,鼓励监区创新创造,完善人才评价机制,切实把监区作为培养干部、发现干部、锻炼干部、选拔干部的重要基地,充分调动监区民警工作积极性,激发队伍活力。

四、几点建议

一是规范监狱企业生产运行管理,纯化监狱职能。建议全面深化监狱体制改革,健全完善监狱经费全额保障和分类保障机制,协调落实政府扶持监狱企业发展的政策措施,合理设定监狱企业生产经营指标,建立健全以改造为目的的生产管理体系,提升监狱企业服务罪犯改造效能,回归监狱惩罚和改造罪犯的职能。

二是健全刑罚执行一体化运行机制,提升社会效应。罪犯保外就医难、罪犯刑满释放安置难、罪犯死亡处理难是一直困扰监狱刑罚执行的难题。比如,近期刑满释放人员张某刑满后一直住在医院,由监狱照管100余天,多方协调才得以妥善安置,不仅提高了监狱行刑成本,也影响了刑罚执行的社会效应。建议进一步深化刑罚执行一体化建设,与政府相关部门建立起运行有效的信息共享、协作协同、联勤联动的工作机制,协调落实地方政府社会救助、社会保障的主体责任,打通刑罚执行的最后一公里。

三是完善队伍履职履责的保障体系,激活队伍活力。建议建立健全警力编制动态调整机制,根据押犯数量、结构变化和女性民警性别特征,在合理调配女监警力配置,适当提高女子监狱警囚比,切实缓解女子监狱警力不足,从根本上解决由警力紧张带来的一系列队伍建设问题。同时,协调落实从优待警政策,办好惠警利民实事,加强对基层工作指导、对基层民警关爱,激发队伍干事创业活力和动力。

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